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確權后農(nóng)戶將擁有更大的宅基地利益?，F(xiàn)實中，“一套換三套”的征地補償安置措施，使借征地之機一夜暴富的事例時常發(fā)生，讓未被征收土地的農(nóng)戶羨慕不已，以至于農(nóng)戶一旦占用了農(nóng)村集體土地，不論合法與否，即使荒蕪不用，都要反復與基層政府博弈，爭取最大的利益補償，使宅基地管理困難重重。而農(nóng)村土地確權后，宅基地的“私有”性質(zhì)得到強化，村集體經(jīng)濟組織土地所有權的主體地位可能會被忽視或完全喪失，宅基地管理將更加困難。尤其是確權后強化了農(nóng)民對“祖房祖屋”的永久占有權，那些即使房屋被拆除的老宅基地，也很難被村集體收回處置。

宅基地使用中的“不公”現(xiàn)象加劇了宅基地管理困難?，F(xiàn)實中，由于多占宅基地的留置成本幾乎為零，甚至占得越多，得到的補償越多。而作為村集體組織的其他成員，不但因沒有多占而付出了守法代價，而且無法從他人“多占多補”的共有部分中獲得任何補償，這是集體成員權的明顯“不公”，也無形鼓勵了農(nóng)戶強勢多占宅基地，加劇了宅基地管理困難。

基層國土部門缺乏有效的監(jiān)管手段。農(nóng)村宅基地監(jiān)管是國土部門的職責，但法律卻沒有賦予相應的執(zhí)法權限或以程序過于繁復而貽誤時機。如對于農(nóng)戶占用承包耕地違章建房，原則上盡早制止和拆除，能將農(nóng)戶的損失降至最低。但根據(jù)相關法律法規(guī)，完整履行法定程序，

市場在解決低效利用問題上發(fā)揮的作用有限。一般認為，市場機制是解決土地資源有效配置的重要手段。但就宅基地管理而言，依賴市場難以徹底解決農(nóng)村宅基地低效利用問題。且不論目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主體、組織者和監(jiān)管者不夠明晰，就是市場的交易邊界或交易對象都不能確定。零星的、不符合規(guī)劃的閑置農(nóng)村宅基地沒有流轉(zhuǎn)受體，必須走有償退出的復墾之路，而這幾年的“增減掛”試點，把能解決的基本上解決了，未解決的大都是因為受沒有搬遷建新能力的困難農(nóng)戶的影響，難以進行成片復墾施工。在如何關懷農(nóng)村弱勢群體的前提下，市場也面臨兩難：如果完全放開流轉(zhuǎn)受讓對象，允許城里人來購買，會沖擊農(nóng)村宅基地市場，威脅農(nóng)村集體土地的成員權益；但如果對受讓對象進行限定，則是一個不完整的市場，農(nóng)村宅基地的相關權益難以實現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地管理的“解困”之道

農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出是必然選擇?，F(xiàn)行的城市土地有償使用制度，已讓農(nóng)民認識到土地的經(jīng)濟價值，而普遍存在的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“隱性市場”，也使宅基地具有了經(jīng)濟價值。不論農(nóng)戶現(xiàn)有的宅基地使用權是如何獲取的，要無償退出，勢必遭到強烈的抵制。所以，必須走有償使用和有償退出的路徑。近年來江西省贛州市一些地方的農(nóng)村宅基地盤活創(chuàng)新探索，也說明了這一點。各類探索的共同特點，就是堅持“一戶一宅、成本核算、自求平衡”的原則，新獲宅基地或原宅基地面積不夠的農(nóng)戶，必須交納一定的費用，一是用于村莊基礎設施建設，二是用于宅基地面積多的農(nóng)戶把超面積宅基地讓出來的補償，經(jīng)濟手段在其中發(fā)揮著極其重要的核心杠桿作用。

加強村集體經(jīng)濟組織建設。加強村集體經(jīng)濟組織建設是開展農(nóng)村土地管理制度改革無法繞過的內(nèi)容，這既是維持農(nóng)村土地集體所有的內(nèi)在需求，也是體現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權的客觀需要。從法理上看，即使完成確權，農(nóng)村集體建設用地的優(yōu)化配置，也應由村集體經(jīng)濟組織來行使。農(nóng)村宅基地是集體建設用地的重要組成部分，也是村集體經(jīng)濟組織的重要財產(chǎn)，在分配與利用過程中，必須充分考慮村集體、具體使用農(nóng)戶、村集體其他成員、公眾等多個利益主體的統(tǒng)籌，既要保證集體組織內(nèi)成員的權益、機會的均等，又要激勵農(nóng)戶對宅基地的高效集約利用、防止宅基地的閑置與浪費，這些都需要村集體組織來完成。

創(chuàng)新農(nóng)村宅基地跨集體經(jīng)濟組織使用制度。按照現(xiàn)行制度，農(nóng)村宅基地使用僅限于本集體經(jīng)濟組織成員。但隨著社會的發(fā)展，人口的流動與集聚的行政區(qū)域界線越來越模糊，生活基礎的配置建設也需要一定規(guī)模的居住人口和一定范圍的輻射區(qū)域，這種局限于本集體組織成員的宅基地使用制度不僅難以形成農(nóng)村宅基地使用效率優(yōu)化的動力，也難以適應社會發(fā)展的需要，甚至可能制約農(nóng)村發(fā)展，這也使跨集體組織使用宅基地成為必然。在使用區(qū)域上，建議先由鄉(xiāng)域再逐步擴大至縣域范圍；在制度設計上，對本村、本鄉(xiāng)、本縣的農(nóng)村人口宅基地使用費等應所區(qū)別對待。

建立科學的農(nóng)村居民點體系規(guī)劃。目前，在村莊建設中存在一個誤區(qū)，那就是重視單體村莊的建設規(guī)劃，而忽視了區(qū)域內(nèi)村莊居民點的整體布局的體系規(guī)劃。單個村莊的建設規(guī)劃對于提高村莊本身的節(jié)約集約利用固然重要，但就整個區(qū)域的農(nóng)村居民點用地的節(jié)約集約而言，更重要的是區(qū)域內(nèi)居民點體系的合理布局，哪些農(nóng)村宅基地退出后可以用于建設，哪些農(nóng)村宅基地退出后必須進行整理復墾，都應由農(nóng)村居民點體系規(guī)劃來決定，避免以往農(nóng)村出現(xiàn)的“建了又拆、拆了又建”的嚴重浪費現(xiàn)象。

嚴格“一戶一宅”管理制度。按階段，農(nóng)戶不會主動退出多占的宅基地，“寧愿閑置，也不給別人利用”的局面仍會持續(xù)。因此，必須強化“一戶一宅”管理，盡快出臺“農(nóng)村宅基地‘一戶一宅’管理實施細則”。嚴格界定“一戶一宅”的政策界限，保證“一戶一宅”政策落到實處，增強閑置農(nóng)村宅基地退出的驅(qū)動力。

農(nóng)村宅基地利用效率的提升是一個涉及面非常廣的系統(tǒng)工程，不僅需要農(nóng)村土地使用制度的改革，還需要進一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構的壁壘，優(yōu)化農(nóng)民外出打工環(huán)境，并按照屬地化管理的原則，逐步健全覆蓋外出打工者的城市公共服務體系，保障外出打工者子女平等接受義務教育，多渠道改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的生活條件，推動建立農(nóng)村宅基地退出機制。