《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》(以下簡稱71號文),是加強農(nóng)村集體建設用地管理,嚴格控制集體建設用地規(guī)模,確保土地宏觀調(diào)控效果的重大舉措。
2004年以來,國務院相繼出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)和《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》(國發(fā)[2006]31號),明確將土地作為宏觀調(diào)控的重要手段,并取得了初步成效。但長期以來,集體建設用地數(shù)量劇增,已成為撬動土地閘門、違法提供建設用地的一股暗流。目前,省及地(市)政府違法批地、亂占耕地和擅自擴大建設用地的現(xiàn)象有所遏制,但是,縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級政府違法批地、違法用地的現(xiàn)象仍十分突出。一些地方,在縣、鄉(xiāng)政府的默許、慫恿或者迫使下,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已成為違法提供建設用地的大戶,農(nóng)村集體建設用地已演變成為對社會招商引資的主要形式。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織擅自占用農(nóng)用地建設“標準廠房”和配套設施后向社會出租;在一些集體經(jīng)濟實力較弱、投入能力不強的地方,村組織以與外來投資者合作經(jīng)營的名義違法提供建設用地,以租代征;還有的以“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點”或者集體建設用地流轉(zhuǎn)試點為借口,直接將集體建設用地轉(zhuǎn)為新增建設用地招商引資,突破國家批準的建設用地指標、擅自擴大建設用地總規(guī)模。
產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的。其中最重要的是,盡管現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策對農(nóng)村集體建設用地已有明確規(guī)定,但是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的基層干部法律知識不足,對國家的法律法規(guī)和政策不了解或者了解得不全面、不準確,致使擅自改變集體建設用地性質(zhì)和用途的現(xiàn)象呈上升、蔓延態(tài)勢。因此,71號文的出臺,就是要將國家現(xiàn)有法律法規(guī)和政策中有關農(nóng)村集體建設用地的相關條款和內(nèi)容,用通俗易懂的文件語言梳理成完整準確、簡明易懂的規(guī)定予以公布,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部了解農(nóng)村集體建設用地的法律法規(guī)和政策,嚴格依法辦事,從源頭上減少擅自改變農(nóng)村集體建設用地性質(zhì)和用途的違法案件的發(fā)生。
71號文以《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》以及《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》為核心,從以下四個方面進一步明確和重申了國家關于農(nóng)村集體建設用地的法律法規(guī)和政策:
明確土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。土地用途管制制度是《土地管理法》的核心制度,也是市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。土地用途管制的法理基礎是土地的發(fā)展權(quán)屬于國家,土地利用必須符合全民族的根本利益。嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地是政府實施土地用途管制的核心和重點,是各級政府土地管理的重要職責。
重申使用農(nóng)村集體建設用地的法律規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設以及農(nóng)村村民住宅三類建設可以使用農(nóng)民集體所有的土地,并應當符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃,涉及占用農(nóng)用地的,還要報國務院或者省級人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的外,禁止農(nóng)民集體所有的土地出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。
明確任何改革和試點都不得擅自擴大農(nóng)村集體建設用地規(guī)模。針對一些地方借改革試點的名義擅自改變農(nóng)村集體土地性質(zhì)和用途的問題,文件進一步明確了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、土地整理折抵以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策的內(nèi)涵,指出:農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn),必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設用地,并不得用于商品房開發(fā);土地整理新增耕地面積只能用于建設占用耕地的補償,不得折抵為建設用地指標;城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點,必須控制在國家已批準的試點范圍內(nèi),并確保城鄉(xiāng)建設用地總量不增加,農(nóng)用地和耕地面積不減少。
落實部門責任,要求共同查處涉及農(nóng)村集體土地的違法違規(guī)行為。嚴肅查處涉及農(nóng)村集體土地的違法違規(guī)行為,需要多部門配合,形成執(zhí)法合力。文件明確了國土資源、發(fā)展改革以及建設等部門的共同責任,指出:對于未取得合法用地手續(xù)的建設項目,發(fā)展改革部門不得辦理項目審批核準手續(xù),規(guī)劃部門不得辦理建設規(guī)劃許可,建設部門不得發(fā)放施工許可證,電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣,國土資源管理部門不得辦理土地登記手續(xù),金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款。同時,對于非法占用耕地改作他用,情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的,要依法追究其刑事責任。
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