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蘇多永上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所

一、新加坡住房保障體系框架

(一)住房供給體系

1960年，新加坡成立了直屬于國家發(fā)展部的建屋發(fā)展局，它是一個獨立的、非營利性政府機構，財政預算納入國家計劃。政府賦予建屋發(fā)展局在公共住房方面廣泛的合法權力，既代表政府行使權力，負責制定組屋發(fā)展規(guī)劃及房屋管理，實現“居者有其屋”的住房保障目標；同時又作為最大的房地產經營管理者，負責組屋施工建設、出售和出租。

(二)住房金融體系

創(chuàng)建于1955年的中央公積金制度是一項全面的強制儲蓄制度，規(guī)定雇主和雇員均須按照法定的公積金繳納率(目前為32％，其中雇員繳納20％，雇主繳納12％)將個人月薪的一部分存入中央公積金局的個人賬戶，用于退休、住房、醫(yī)療、教育、投資增值等諸多方面。新加坡組屋計劃之所以能夠順利推行，良性循環(huán)的中央公積金制度起到了十分關鍵的作用。一方面，中央公積金局將公積金歸集起來后，除留足會員提款外，其余全部用于購買政府債券，政府以貸款和補貼等形式注入建屋發(fā)展局，從而使建屋發(fā)展局有能力大規(guī)模地進行公共住房建設。另一方面，中央公積金直接履行住房金融職能，即向建屋局發(fā)放公共住宅建設貸款，同時向個人購房者提供住房公積金貸款。新加坡的中央公積金制度不僅解決了公共住房建設資金問題，而且解決了中低收入家庭購買力不足的問題。

(三)住房政策體系

推出了龐大的“居者有其屋”計劃，1961—1995年通過7個“五年計劃”，累計建成超過80萬套的組屋，使得公共住宅占比一度超過90％。

1．嚴格控制土地資源，為組屋建設提供強有力的土地保障

新加坡約80％為國有土地，土地資源牢牢地掌握在政府手里，從而能夠滿足組屋建設的土地需求。即使是私人土地，政府也有權征用以支持公共住宅建設。1966年新加坡政府頒布的《土地征用法令》，規(guī)定政府有權征用私人土地用于國家建設，可在任何地方征用土地建造公共組屋；政府有權調整被征用土地的價格，價格規(guī)定后，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。因此，建設組屋的土地需求能夠得到有效滿足，并且土地成本遠低于市場價格，從而使組屋的低價銷售或出租成為可能。

2．以家庭收入水平為依據，實行公有住宅的合理配售政策

為保障中低收入家庭的合法權益，實現公平、有序的市場分配原則，新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規(guī)，對購買人條件、購買程序、住宅補貼等均做出嚴格規(guī)定，按照公平原則進行合理分配。在購房準入政策方面，根據經濟發(fā)展和收入水平，不斷調高家庭收入水平，保證80％以上中等收入的家庭能夠購買到廉價的組屋。在購買程序方面，符合政府配房條件的家庭，一律排隊等候政府分配住房，低收入者可廉價租房，中等收入者可廉價購房，從而真正解決了中低收入家庭的住房問題。在住宅補貼方面，政府根據購房者的收入狀況區(qū)分層次，嚴格按照家庭收入情況來確定享受住房保障補貼的級別，其首付款、還款額以及還款方式都有所不同，體現出高收入者住房福利少、低收入者住房福利多的補貼方案。

3．嚴禁炒房，確保組屋政策的順利實施

20世紀60年代制定并實施了《新加坡建屋與發(fā)展法》，明確了政府發(fā)展公共住房的方針、目標。同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，不僅解決了建房問題，而且有效地解決了公共住房的轉售轉租問題，嚴格控制了居民的炒房行為。組屋計劃的宗旨是“以自住為主”，解決中低收入家庭的住房問題，一個家庭只能擁有一套組屋，如果要再購買新房，舊組屋必須退還政府，更不允許以投資為目的買房。并且，新加坡現行的法律規(guī)定，新的組屋在購買5年之內不得轉售，也不能用于商業(yè)性經營。如果實在需要在5年內出售，必須到政府機構登記，不得自行在市場上出售。

二、新加坡住房保障制度的啟示

(一)履行政府職能，構建以政府為主體的保障性住房供給體系

新加坡的住房保障制度告訴我們，政府是公共住房保障制度的主體，應承擔起為中低收入家庭提供住房保障的責任。因此，政府應以管理監(jiān)督者和直接參與者的雙重身份干預住房市場，通過調整商品房供給結構來遏制房價過快增長，通過政府調控來彌補市場失靈，以滿足中低收入家庭的基本居住需求。政府應當成為住房保障供給的主體，成為保障性住房的建設者、組織者和管理者。

(二)完善住房公積金制度，改革住房公積金運營模式，為保障性住房提供金融支持

早在1991年我國就借鑒新加坡的中央公積金制度建立了住房公積金制度，但我國的住房公積金并未在保障性住房建設過程中扮演“主角”，甚至住房公積金參與保障性住房建設還存在法律障礙。因此，必須對住房公積金進行改革。當務之急是修改現行法律法規(guī)，允許住房公積金開展專門針對保障性住房建設的“對公貸款”，同時住房公積金可以認購政府住房保障管理部門發(fā)行的公共住宅債券，從而為保障性住房提供大量的資金支持。其次，財政部應該為政府住房保障管理部門發(fā)行債券提供擔保，以提高債券的信用等級；同時，還應向住房公積金貼息，以彌補住房公積金開展針對保障性住房建設的“對公貸款”和中低收入家庭認購保障性住房按揭貸款的利息損失。最后，改革現行的住房公積金繳納模式和貸款模式，住房公積金個人繳納部分應不設上限，以增加高收入群體的繳納額度，但對高收入群體的貸款需求應嚴格審查，避免其利用住房公積金進行投機炒作。同時對于中低收入家庭的貸款需求應該放寬，尤其是購買保障性住房的貸款需求必須滿足，只有這樣才能真正實現住房保障目標。

(三)多管齊下，發(fā)揮政策效能，全面構建我國住房政策體系

新加坡之所以能解決中低收入家庭的住房問題，是因為建立了完善的住房政策體系，能夠為公共住宅建設提供強有力的政策保障。因此，我們必須多管齊下，發(fā)揮政策效能，構建住房政策體系。首先，政府應建立保障性住房土地政策體系，加大保障性住房建設的土地供應。國家可以通過立法的形式規(guī)定地方政府開發(fā)的土地必須有一定比率用于保障房建設，如果該部分土地不能滿足國家設定的保障房建設目標，則必須增加土地供應。同時，在轉讓方式、土地增值稅、契稅等方面必須有異于市場規(guī)則，最大限度地提供土地保障。其次，政府應建立完善的金融政策體系，為保障性住房建設提供強有力的金融支持。政府應以擔?；蜇斦N息的方式鼓勵住房公積金、商業(yè)銀行等增加對保障性住房建設的金融支持，同時對投機炒地、炒房等行為嚴厲打壓，尤其是商業(yè)銀行和住房公積金必須嚴格執(zhí)行國家的差別房貸政策。最后，政府應建立完善的稅收政策體系，打擊投機行為，整頓房地產市場秩序。唯有建立完善的住房政策體系，才能將保障性住房落到實處，實現保障性住房建設目標。