法性審計(jì)模式是政府審計(jì)管理體制中的一種重要模式。在這種模式下,審計(jì)機(jī)關(guān)不僅具有相關(guān)審計(jì)職能,而且還擁有一定的司法權(quán)限。從筆者掌握的資料來(lái)看,目前實(shí)行司法性審計(jì)模式的國(guó)家主要集中在西歐大陸以及南美和非洲等一些拉丁語(yǔ)系的國(guó)家,比較典型的如法國(guó)、意大利和巴西。它們的共同特點(diǎn)就是國(guó)家設(shè)立審計(jì)法院,不同程度地享有最高法院的一些特權(quán),即可以對(duì)違法或者造成損失的事件進(jìn)行審理并予以處罰。法國(guó)作為司法性審計(jì)體制的發(fā)源地,當(dāng)之無(wú)愧是其典型代表。
一、法國(guó)財(cái)政體制的獨(dú)創(chuàng)性特點(diǎn)——公共會(huì)計(jì)制度
法國(guó)是一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ),以私人經(jīng)濟(jì)為核心,自由競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)家計(jì)劃相結(jié)合,私人經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)并存的混合型經(jīng)濟(jì)國(guó)家。國(guó)家的公共財(cái)政是國(guó)家行使經(jīng)濟(jì)職能的一種特殊手段,也是國(guó)民收入運(yùn)動(dòng)的一種特殊形式。第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著國(guó)家職能的擴(kuò)大和國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng),法國(guó)的公共財(cái)政已逐步成為國(guó)家干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段,是法國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理體系中最重要的組成部分。為加強(qiáng)對(duì)國(guó)家預(yù)算收支和公共財(cái)政活動(dòng)合法性的管理和監(jiān)督,法國(guó)在公共財(cái)政領(lǐng)域全面實(shí)行了公共會(huì)計(jì)制度。
公共會(huì)計(jì)制度是一種帶有強(qiáng)制性的法律制度,該制度的核心內(nèi)容或者說(shuō)遵循的基本原則是公共會(huì)計(jì)(leComptablePblic)和決策人員的職權(quán)分離。這種制度一方面為公共會(huì)計(jì)人員創(chuàng)造了職業(yè)行為規(guī)范,另一方面也為法國(guó)審計(jì)法院對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行審計(jì)監(jiān)督提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。
公共會(huì)計(jì)制度是對(duì)政府機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)的預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督的一種制度。每年預(yù)算通過(guò)之后,各政府機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行中要遵守一系列規(guī)定和程序,法國(guó)審計(jì)法院對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施審計(jì)監(jiān)督并對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果作出判決。其目的是通過(guò)監(jiān)督,保障國(guó)家收入不致流失,預(yù)算支出得到合法、合理的使用,保護(hù)公共資金的安全。這些都屬于公共會(huì)計(jì)制度的內(nèi)容。
二、法國(guó)審計(jì)法院獨(dú)有的審計(jì)方式——司法性審計(jì)
法國(guó)是議會(huì)共和制國(guó)家,現(xiàn)行憲法確立了兼具議會(huì)制和總統(tǒng)制的某些特征,被稱(chēng)為“半總統(tǒng)制”的政治體制,實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立、相互制衡。拿破侖于1807年9月16日通過(guò)法律形式,創(chuàng)建了法國(guó)歷史上的第一個(gè)審計(jì)法院(LaCordesComptes),采用法國(guó)最高法院的體制,地位上僅次于最高法院,權(quán)力相同,具有終審權(quán)?,F(xiàn)行法國(guó)審計(jì)法院沿襲了這種體制,獨(dú)立于政府和議會(huì),是司法體系的組成部分。
法國(guó)審計(jì)法院的審計(jì)業(yè)務(wù)分為兩種,即司法性審計(jì)(lecontroledejridiction)和非司法性審計(jì)(1‘examendegestion),這兩種審計(jì)的對(duì)象不同。司法性審計(jì)的直接對(duì)象是公共會(huì)計(jì)①,非司法性審計(jì)的對(duì)象是發(fā)布撥款命令的管理人員即撥款人、決策者。從法國(guó)審計(jì)實(shí)踐采看,這兩種審計(jì)業(yè)務(wù)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中是不能截然分開(kāi)的。
根據(jù)法國(guó)有關(guān)財(cái)政法令的規(guī)定,公共會(huì)計(jì)的責(zé)任是征收公款收入、檢查和支付公務(wù)支出。公共會(huì)計(jì)每年必須定期將年度帳目送交審計(jì)法院。所送帳目經(jīng)審計(jì)法院核對(duì)和審核無(wú)誤后,方可解除其財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)責(zé)任。審計(jì)法院對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的欠收公款或不合法支出問(wèn)題可以以臨時(shí)判決的形式要求公共會(huì)計(jì)在兩個(gè)月內(nèi)作出書(shū)面說(shuō)明。如果公共會(huì)計(jì)所作說(shuō)明的理由不夠充分,審計(jì)法院可在征求法院總檢察長(zhǎng)②的意見(jiàn)后,以最終判決的形式要求公共會(huì)計(jì)用自己的收入支付欠收公款或不合法支出。審計(jì)法院的最終判決具有終審效力,當(dāng)事人只有在判決越權(quán)、程序不符或違反法律時(shí)才可向最高行政法院提起上訴。
從法國(guó)司法性審計(jì)的對(duì)象、內(nèi)容和所作的判決來(lái)看,法國(guó)司法性審計(jì)有別于其他司法模式審計(jì)體制的特點(diǎn):(一)審計(jì)法院的工作人員主要是法官,具有司法人員的特征。法官都是經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)決議,經(jīng)總統(tǒng)任命,享有終身制的特權(quán);(二)審計(jì)法院的司法職能與傳統(tǒng)的公共會(huì)計(jì)帳目審計(jì)結(jié)合在一起,根據(jù)公共帳目審計(jì)的需要,行使其司法權(quán),進(jìn)行判決;(三)審計(jì)法院的一系列判決處罰的對(duì)象是公共會(huì)計(jì),是自然人;(四)審計(jì)法院的最終司法判決具有終審效力。
法國(guó)審計(jì)法院獨(dú)有的司法判決權(quán)使法國(guó)審計(jì)法院在社會(huì)上具有極高的威望,對(duì)管理國(guó)家公共收支帳目的公共會(huì)計(jì)具有極大的威懾力量,促使其認(rèn)真履行職責(zé),保證公共資金收入和公共資金支出的真實(shí)性和合法性。
三、法國(guó)公共會(huì)計(jì)制度和法國(guó)司法性審計(jì)制度的重要意義
關(guān)于法國(guó)公共會(huì)計(jì)制度與法國(guó)審計(jì)法院的關(guān)系,有人曾作過(guò)這樣的描述:法國(guó)公共會(huì)計(jì)制度作為保障國(guó)家預(yù)算正確執(zhí)行的一個(gè)體系,象一道拱門(mén)那樣,公共會(huì)計(jì)制度的每一個(gè)法規(guī)是拱門(mén)上的各個(gè)組成部件,公共會(huì)計(jì)是拱門(mén)的基礎(chǔ),兩拱門(mén)的最高頂端是法國(guó)審計(jì)法院。誠(chéng)然,法國(guó)審計(jì)法院緊緊圍繞公共會(huì)計(jì)在管理國(guó)家財(cái)政公共收支帳目這個(gè)特殊角色開(kāi)展的審計(jì)監(jiān)督,確立和維護(hù)了其司法性審計(jì)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和威懾性。但一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是:建立在法國(guó)公共會(huì)計(jì)框架之下的公共會(huì)計(jì)的獨(dú)立性、賦予公共會(huì)計(jì)出納、會(huì)計(jì)和稽核三重責(zé)任、公共會(huì)計(jì)的職業(yè)保險(xiǎn)和對(duì)審計(jì)法院的終身責(zé)任制是確保法國(guó)司法性審計(jì)有效性不可缺少的基本條件。
(一)預(yù)算執(zhí)行堅(jiān)持“決策和執(zhí)行相分離,即決策人員與公共會(huì)計(jì)職權(quán)嚴(yán)格分離的原則”是法國(guó)公共會(huì)計(jì)制度的核心內(nèi)容
正如上文所指出的,法國(guó)實(shí)行的公共會(huì)計(jì)制度遵循的基本原則是:決策與執(zhí)行相分離的原則,即決策人員與公共會(huì)計(jì)職權(quán)嚴(yán)格分離的原則,這是法國(guó)公共會(huì)計(jì)制度的核心內(nèi)容。
法國(guó)的預(yù)算執(zhí)行由政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織,其中包括兩個(gè)層次的含義,一是將預(yù)算收入及時(shí)繳人國(guó)庫(kù)或地方金庫(kù);二是支付所有預(yù)算開(kāi)支。執(zhí)行國(guó)家預(yù)算收支的人員分為兩類(lèi),第一類(lèi)是決定和批準(zhǔn)預(yù)算開(kāi)支的人,稱(chēng)為撥款審核官,即上文中提到的決策人員。中央政府的各部部長(zhǎng)稱(chēng)作首席撥款審核官,部長(zhǎng)下還有普通撥款審核官和二級(jí)撥款審核官;地方的撥款審核官是各級(jí)地方政府首長(zhǎng)以及各部部長(zhǎng)的特派代表。他們的職權(quán)是,根據(jù)國(guó)家預(yù)算代表政府作出各項(xiàng)開(kāi)支決定,計(jì)算支出金額,發(fā)出撥款命令,但無(wú)權(quán)付款。第二類(lèi)是公共會(huì)計(jì),執(zhí)行直接付款任務(wù),同時(shí)又負(fù)責(zé)依法收稅。
在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,嚴(yán)格貫徹?fù)芸顚徍斯俸凸矔?huì)計(jì)分開(kāi),各自獨(dú)立的原則。撥款審核官隸屬政府各部,公共會(huì)計(jì)自成系統(tǒng),自上而下組成公共會(huì)計(jì)網(wǎng),他們屬于財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)。在具體執(zhí)行預(yù)算支出時(shí),同一個(gè)人不能既作出決定,又進(jìn)行付款。每項(xiàng)支出的執(zhí)行必須有撥款審核官和公共會(huì)計(jì)兩人。任何一個(gè)官員如不是公共會(huì)計(jì)就無(wú)權(quán)支付國(guó)庫(kù)錢(qián)款,只有公共會(huì)計(jì)才有付款權(quán)。公共會(huì)計(jì)在收到預(yù)算撥款審核官的撥款命令后,必須嚴(yán)格審核,如發(fā)現(xiàn)不合規(guī)定或不符手續(xù)時(shí),有權(quán)退回?fù)芸蠲?,要求撥款審核官修改或收回?fù)芸蠲?,如撥款審核宮堅(jiān)持原撥款命令,公共會(huì)計(jì)可以拒絕執(zhí)行,不負(fù)付款責(zé)任。
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