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改革開放以來，隨著我國市場經濟的發(fā)展，20世紀初西方發(fā)達國家的一些新型社會糾紛相繼在中國出現(xiàn)，如環(huán)境污染、壟斷經營、侵害消費者權益等違法行為嚴重損害了社會的公共利益，但由于訴訟法領域理論和立法發(fā)展的滯后，導致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護自己的利益。同時，由于中國正處于體制轉型時期，特殊的國情導致對公共利益的保護存在許多漏洞，許多國有資產流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權利，無法進入司法的管轄和監(jiān)督。

造成上述困境的原因是多方面的，主要有以下兩點：

1.法律規(guī)定的欠缺。二戰(zhàn)后，隨著人權觀念的日益深入人心，許多國家紛紛將公民訴訟權作為基本人權寫入憲法，訴權保障呈現(xiàn)出國際化和憲法化的趨勢。但是，我國憲法幾經修正，至今仍然沒有關于公民訴訟權的直接規(guī)定。我國法院動輒以某一類型糾紛不屬于人民法院管轄范圍或法律沒有明確規(guī)定為理由不予受理或駁回起訴。

2.當事人適格理論的限制。所謂當事人適格是指在具體事件的訴訟中，能夠作為當事人進行訴訟或被訴，且獲得本案判決的訴訟法上的權能或地位。根據(jù)傳統(tǒng)的理論，只有自己的合法權益受到違法行為侵害的人，才能成為正當當事人，具備起訴的資格，這種標準被稱為直接利害關系原則。該原則在我國法律中有明確的體現(xiàn)。這對于避免當事人濫用訴權以節(jié)省司法資源具有積極的意義，但隨著社會的進步和現(xiàn)代法治的發(fā)展，嚴格的直接利害關系原則越來越不利于對包括當事人合法權益在內的公共利益的保護。

所以，立法機關應當考慮如何重新構建我國的公益訴訟制度，以解決當前的困境。

■完善當事人適格制度

我國當事人適格制度奉行的直接利害關系原則已不能適應社會發(fā)展的需求，應當對這一原則進行修改。對于該原則的修正有以下幾種理論根據(jù)：

1.私人檢察總長理論。在1943年美國紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案中，美國第二上訴法院首次提出私人檢察總長理論。該理論認為：在出現(xiàn)官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長主張公共利益提起訴訟，這時就產生了一個實際存在的爭端。同時，國會也可以不授權一個官吏提起訴訟，而制定法律授權私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這像檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不禁止國會授權任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的惟一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權的人可以說是一個私人檢察總長。這種理論使非直接利害關系人可以獲得起訴不法行政行為的資格。

2.信托理論與訴訟信托。適用于公益訴訟的信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論。公共信托理論來源于羅馬法，是指：空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財產，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。訴訟信托以公共信托理論為基礎。當全體國民交給國家信托管理的財產受到侵害時，國家就有義務保護信托的財產不受損害，于是，國民將自己的一部分訴權也托付給國家，這就是訴訟信托。但國家作為眾多機關的集合體，不可能自己親自出庭起訴、應訴，于是又將訴權分配給檢察機關或其他機關，由這些機關代表國家提起訴訟。如果國家機關沒有依職權向法院起訴，任何一個公民均可依公共信托的理論向法院提起訴訟，以保護信托的財產。

3.擴大解釋直接利害關系的原則。對于如何解釋直接利害關系的范圍，我國法院歷來堅持嚴格的限制態(tài)度。除實體法上明確規(guī)定的權利外，其他的權利受到侵害是否能夠成為當事人具備直接利害關系的依據(jù)呢?以環(huán)境權為例，傳統(tǒng)民法理論認為，非為人力所能支配的物，如水流、空氣、陽光等，不能作為所有權的客體，屬于取之不盡，用之不竭的無主物，任何人都可以無償?shù)亍㈦S意地使用。既然任何人都可以無償、隨意地使用，那么環(huán)境權又從何而來呢?隨著環(huán)境污染的日趨嚴重，人們意識到在良好的環(huán)境中生活也應當成為一種權利，人們將其統(tǒng)稱為環(huán)境權，包括采光權、通風權、眺望權、寧靜權、清潔水權、清潔空氣權等諸多權利。而前面提到的公共信托理論很好地解決了這些權利在法律上缺乏依據(jù)的問題。公益訴訟往往涉及到新的權利的產生，而對這些權利是否可以作為訴訟依據(jù)的解釋又十分微妙，法院的判斷也在受理與駁回之間搖擺不定。在許多國家，這些訴訟后來大多數(shù)被納入行使民事審判權的對象。

當然，對當事人適格的擴張必須有一定的限度，有學者認為，若一概承認起訴者具有當事人資格，當事人適格理論所起到的隔離排除功能將蕩然無存，程序也必將過度膨脹，法院不僅難以負荷，其自身的功能也會發(fā)生異化。即使在公益訴訟發(fā)達的美國，雖然法院對原告起訴資格問題已經作出巨大讓步，但這并不意味著對原告沒有任何限制，更不意味著任何人都可以高舉捍衛(wèi)公共利益的大旗而提起訴訟。一般情況下，法院仍然要求原告提供事實上的損害的證據(jù)。事實上的損害并不僅局限于經濟上的損害，美學上、環(huán)境舒適度上等非經濟上的損害亦包括在內。

■改進代表人訴訟制度

我國代表人訴訟制度的產生是基于市場經濟發(fā)展和解決現(xiàn)代型糾紛的要求，但在實踐中已暴露出許多缺陷。與集團訴訟相比較，集團訴訟的目的已不僅僅是保護受害人的私人權益，而側重于保護社會公共利益，采用申報退出的制度就是為了盡可能擴大救濟范圍，保護公共利益。這一理念無疑與現(xiàn)代型糾紛的日益增加的現(xiàn)狀更為吻合。而代表人訴訟由于設置了權利登記、要求具體受害人明示授權等限制，在保護公共利益方面不盡如人意?？紤]到我國的具體情況，直接引入集團訴訟不但難以操縱和控制，而且會顛覆現(xiàn)有的訴訟法體系，顯然是不可行的。但是，我們可以借鑒集團訴訟的先進之處，改進代表人訴訟制度以適應時代的要求。

1.修改權利登記制度，解決搭便車問題。代表人訴訟判決的效力具有間接的擴張性，經過登記權利程序的原告勝訴后獲得補償，未登記參與訴訟的其他受害者在訴訟時效期間內提起訴訟就可以使用該判決，獲得補償。因此，某些當事人不愿為參與訴訟而付出成本，等到勝訴之后，在訴訟時效期間內再提起訴訟免費獲取補償。但問題在于，如果所有人都采取這一行為方式，訴訟集團根本無法形成，也就無法提起訴訟，結果是誰也無法免費搭別人的便車。有學者認為可將《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定修改為：人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權利人發(fā)生效力。未參加登記的權利人在訴訟時效期間內提起訴訟的，適用該判決、裁定，但所獲補償將酌情減少。這種規(guī)定將有利于促進當事人訴訟集團的形成，并逐漸消除搭便車的行為。

2.允許原告提起禁止性訴訟。在代表人訴訟中法院一般不支持禁止性訴訟請求，但在許多的公益訴訟中，原告的目的不僅僅是索賠，而是希望法院禁止侵害者繼續(xù)侵害行為，保護潛在的受害者。因此，筆者認為應當明確賦予原告提起禁止性訴訟的權利。

3.放寬代表人訴訟的適用條件。代表人訴訟要求眾多當事人一方訴訟標的相同或屬同一種類，即多數(shù)人之間存在共同訴訟人間的利益關系，這樣把代表人訴訟局限在很小的范圍內。筆者認為，可以借鑒集團訴訟的做法，允許具有共同法律問題或事實問題的眾多當事人提起代表人訴訟。