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2009年1月5日，古魁在法庭外展示當(dāng)年區(qū)政府相關(guān)文件。因拆遷糾紛，從2006年起，古魁利用各種手段方式不斷

騷擾成都市成華區(qū)政府，最終政府不堪其用極端方式騷擾，借給他10萬元，請求他將政府告上法庭。圖/CFP

審理難也是當(dāng)前行政訴訟的一大癥結(jié)，行政訴訟法修正案草案對此作出多方面修改，包括對規(guī)范性文件的附帶審查、證據(jù)制度、民事爭議和行政爭議交叉的處理機(jī)制等，其中擬規(guī)定行政訴訟可附帶審查紅頭文件，無疑是一大突破。

1□亮點(diǎn)

法院可附帶審查規(guī)范性文件

全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹昨天提到，實(shí)踐中，有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件中越權(quán)錯位等規(guī)定造成的。

為從根本上減少違法具體行政行為，可以由法院在審查具體行政行為時應(yīng)公民、法人或者其他組織的申請對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，不合法的，轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理。

為此，草案增加規(guī)定：一是公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。二是人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。

>>解讀

法院不可直接撤銷紅頭文件

姜明安介紹，修改稿里提到的規(guī)章以下的規(guī)范性文件就是大家平時所說的紅頭文件，是抽象行政行為的一類。

為什么法院不能直接作出紅頭文件是否違法的裁定?對此，姜明安說，這是出于兩個考慮，一是出于國家機(jī)關(guān)分工的考慮，制定、改變或者撤銷紅頭文件是行政職權(quán)的范疇，審查紅頭文件合法性是法院職權(quán)的范疇;二是出于政策的考慮，行政機(jī)關(guān)具有行政管理的專門知識、專門經(jīng)驗(yàn)，且紅頭文件大多涉及的是政策問題而非法律問題，由行政機(jī)關(guān)自己改變或者撤銷紅頭文件，可能比由法院改變或者撤銷更為適當(dāng)。

>>建議

紅頭文件應(yīng)能單獨(dú)被訴

此次修改稿提出，對規(guī)范性文件(抽象行政行為的一種)須與具體行政行為一并起訴。姜明安表示，這意味著對紅頭文件不能單獨(dú)被訴。

姜明安說，有這樣一個案例，行政機(jī)關(guān)發(fā)布一規(guī)范性文件，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。

對于這種抽象行政行為，按照修改稿，只有當(dāng)商店購買商品后出售被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并處罰款時，商店方可對該規(guī)范性文件起訴。但實(shí)際情況是，該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，所有商店即不進(jìn)使用這種包裝箱的商品了，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓在倉庫，賣不出去，損失巨大。但是該企業(yè)卻因沒有受到行政處罰(沒有具體行政行為)而不能提起行政訴訟，無法維護(hù)自己權(quán)益。

他認(rèn)為，如果抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為就可能造成對相對人合法權(quán)益的損害，相對人應(yīng)該可直接對該抽象行政行為提起訴訟，請求人民法院撤銷該抽象行政行為或確認(rèn)該抽象行政行為違法，以避免實(shí)際損害的發(fā)生。

2□亮點(diǎn)

民事和行政爭議一并審理

根據(jù)實(shí)踐中行政爭議與相關(guān)民事爭議一并審理的做法，草案增加規(guī)定：一是在行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決因具體行政行為影響民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的民事爭議的，人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的，當(dāng)事人不得對該民事爭議再提起民事訴訟。

二是當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)就民事爭議所作的裁決不服提起行政訴訟的，人民法院依申請可以對民事爭議一并審理。三是在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為該行政案件審理須以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，裁定中止行政訴訟。

3□亮點(diǎn)

完善證據(jù)制度明確舉證責(zé)任

信春鷹介紹，草案從五方面完善了證據(jù)制度：明確被告逾期不舉證的后果、完善被告的舉證制度、明確原告的舉證責(zé)任、完善人民法院調(diào)取證據(jù)制度、明確證據(jù)的適用規(guī)則。

針對被告不舉證或者拖延舉證的情況，草案增加規(guī)定：被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù),視為沒有相應(yīng)證據(jù)。但是被訴具體行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)或者人民法院依法調(diào)取證據(jù)的除外。

現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。為查明事實(shí)，增加規(guī)定：在兩種情形下，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以補(bǔ)充證據(jù)，一是被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的;二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的。

現(xiàn)行行政訴訟法沒有規(guī)定原告的舉證責(zé)任，但在有些情況下，如果原告不舉證，就難以查清事實(shí)，作出正確的裁判。因此需要原告承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，增加規(guī)定：在起訴被告未履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。在行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對具體行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的,由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

為規(guī)范人民法院依申請調(diào)取證據(jù)行為，增加規(guī)定：與本案有關(guān)的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調(diào)取，一是由國家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù);二是涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù);三是確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。

為規(guī)范證據(jù)使用，增強(qiáng)判決的公正性和說服力，增加規(guī)定：證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)，不得在公開開庭時出示。人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù)。對未采納的證據(jù)應(yīng)當(dāng)說明理由。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。